Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда по заявлению Администрации города Глазова, обжалующего решение и предписание Удмуртского УФАС России

г. Пермь

19 января 2009 года

Дело № А71 -8627/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 января 2009 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего <...>, судей <...>, <...>,

при ведении протокола судебного заседания секретарем <...>

при участии:

от заявителя (Администрация города Глазова): представители не явились, извещен надлежащим образом;

от ответчика (Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике): <...> - представитель по доверенности №13 от 14.01.2008г., предъявлен паспорт

от третьих лиц (1.000 «Управляющая компания», 2. МУП «Жилищно-коммунальное управление», 3.000 «Расчетный центр г. Глазова»): извещены надлежащим образом, представители не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя -Администрации города Глазова
на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 11 ноября 2008 года по делу № А71-8627/2008, принятое судьей <...> по заявлению Администрация г. Глазова
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

с участием третьих лиц: ООО «Управляющая компания», 2. МУП «Жилищно-коммунальное управление», 3.000 «Расчетный центр города Глазова»; о признании недействительными решения и предписания,

установил:


Администрация города Глазова (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - УФАС по УР, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 20.06.2008 года по делу №06-06/2008-49 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением арбитражного суда от 8.09.2008г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требовании относительно предмета спора привлечены ООО «Управляющая компания», МУП «Жилищно-коммунальное управление», ООО «Расчетный центр города
Решением арбитражного суда от 11.11.2008г. в удовлетворении заявленных
требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Администрация обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит отменить решение суда в связи с неправильным применением судом норм материального права и несоответствием изложенных в судебном акте выводов обстоятельствам дела, заявленные требования удовлетворить.
В обоснование жалобы ее заявитель указывает, что нарушения антимонопольного законодательства вменяются необоснованно, поскольку процедура проведения конкурса Администрацией - заказчиком и организатором конкурса не была нарушена, конкурс проведен в соответствии с Правилами, установленными действующим законодательством, перечень дополнительных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества каждого дома (лота) определен с учетом его технического состояния, описание которого содержится в акте о состоянии общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.

Третье лицо - ООО Управляющая компания» в представленном отзыве поддержало доводы апелляционной жалобы.

Третьими лицами - ООО «Расчетный центр города Глазова» и МУП «Жилищно-коммунальное управление» отзывы на жалобу не представлены.

Антимонопольный орган с доводами заявителя жалобы не согласился, в отзыве на жалобу отметил нарушения порядка проведения конкурса, которые не позволили участникам конкурса, кроме первого подавшего заявку, подать свои предложения, тем самым не был обеспечен один из принципов проведения конкурса о создании равных условий для всех его участников. Дополнительно антимонопольным органом было отмечено, что организатором конкурса при Гдготовке конкурсной документации был разработан неправомерно ограниченный перечень дополнительных работ по каждому лоту, что также ограничило конкуренцию между участниками конкурса.
Присутствующий в судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в отзыве на жалобу.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве, заслушав представителя антимонопольного органа, проверив правильность применения судом действующего законодательства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 29.04.2008г. состоялся конкурс по отбору управляющей организацией для управления многоквартирными домами, организатором и заказчиком которого выступила Администрация.

К участию в конкурсе по лотам №№21-51, 53-75, 77-95 было допущено три участника: МУП «Жилищно-коммунальное управление» г. Глазов, ООО «Расчетный центр города Глазова», ООО «Управляющая компания». Победителем по всем лотам было признано ООО «Управляющая компания».

5.05.2008г. в УФАС по УР с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства при проведении конкурса обратился один из его участников -ООО «Расчетный центр г.Глазова», указав на нарушение порядка проведения конкурса и определения победителя, в том числе путем создания преимущественных условий для одного из участников - ООО «Управляющая компания».

По фактам, изложенным в заявлении, Управлением в отношении Администрации г.Глазова было возбуждено дело №06-06/2008-49 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом было вынесено решение от 20.06.2008г., которым заявитель по настоящему делу признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон от 26.07.2006г. №135-ФЗ), что выразилось в совершении действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами. Этим же решением Администрации вменено нарушение п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3, выразившегося в создании преимущественных условий для одного из участников торгов - ООО «Управляющая компания», нарушении порядка определения победителя торгов (т.1 л.д.8-13)..

Установив факты нарушения антимонопольного законодательства, комиссия приняла решение о выдаче органу местного самоуправления предписания о прекращении нарушения Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3. В целях соблюдения действующего законодательства Администрации предписано при проведении конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами не допускать создания преимущественных условий участия в конкурсе отдельным участникам, для обеспечения соперничества между участниками конкурса составлять максимально возможный перечень дополнительных услуг независимо от их стоимости по отношению к стоимости размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, обеспечить возможность каждому участнику конкурса подать или изменить поданное предложение (т.1 л.д.14).

Полагая, что вынесенные антимонопольным органом решение и предписание не соответствуют законодательству, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности в действиях заявителя вменяемых нарушений антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении спора пришел к следующим выводам.

Положениями ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 установлен запрет, в том числе для органов местного самоуправления, осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Положениями приведенной статьи установлен перечень подобных действий, в отношении которых законодателем установлен запрет на их совершение, и данный перечень не является исчерпывающим.

Антимонопольные требования, обязательные для соблюдения при проведении торгов сформулированы законодателем в ст. 17 названного Федерального закона, части 2 и 3 данной статьи предусматривают положения о запрете для органов местного самоуправления, выступающих организаторами конкурсов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд, ограничивать право хозяйствующих субъектов на участие в торгах.

Предметом рассмотрения антимонопольного органа в рассматриваемом случае послужили действия Администрации г. Глазова - заказчика и организатора открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, собственниками помещений в которых не выбран способ управления. С целью проведения конкурса Администрацией была разработана конкурсная документация, на конкурс выставлено 84 лота (дома). В извещении о проведении конкурса и информационной карте участника (разделы 1 и 2 конкурсной документации) определены перечни и стоимость обязательных и дополнительных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (т. 1 л.д. 20-46).

При проведении конкурса организатором было объявлено, что участники конкурса вправе конкурировать в пределах установленного и исчерпывающего перечня дополнительных работ и услуг по каждому лоту, что соответствует п.2.20 Инструкции по проведению открытого конкурса. Таким образом, в данных условиях участник конкурса ограничен перечнем и общей стоимостью
дополнительных работ, указанных в конкурсной документации применительно к каждому лоту.

Как следует из представленной в материалы дела стенограммы конкурса (т. 1 л.д.72-84), фактически при проведении конкурса производилось оглашение заявки участника конкурса, первым подавшего заявку (ООО «Управляющая компания»), который назвал максимальную стоимость дополнительных работ по перечню, содержащемуся в конкурсной документации по каждому дому (лоту), и данный участник был признан победителем. Оглашение заявок других участников конкурса не производилось. В результате подобного проведения конкурса остальные участники - МУП «Жилищно-коммунальное управление» и ООО «Расчетный центр г. Глазова» фактически были лишены и права подать (огласить) свои предложения.

Постановлением Правительства РФ №75 от 6.02,2006j. утверждены Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом (далее - Правила проведения конкурса, Правила), которыми регламентирована процедура организации и проведения конкурса. Установленный порядок проведения конкурса имеет целью обеспечить соблюдение следующих принципов: создание равных условий участия в конкурсе для юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей; добросовестная конкуренция; эффективное использование средств собственников помещений в многоквартирном доме в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий пользования помещениями в многоквартирном доме, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в доме.

Исходя из анализа п.41 Правил проведения конкурса, а также приложений № 2 и № 3, примечания к приложению № 3 следует, что в конкурсной документации должны быть указаны перечень и стоимость как обязательных, так и дополнительных работ. При этом только перечень обязательных работ и услуг формируется с учетом уровня благоустройства, конструктивных и технических параметров каждого многоквартирного дома.
Учитывая, что участники конкурса должны иметь поле для конкуренции, Правила проведения конкурса не ставят порядок определения перечня дополнительных работ (который должен быть указан в конкурсной документации) в зависимость от указанных выше критериев.

Такой подход законодателя представляется логичным, поскольку именно обязательные работы направлены на обеспечение необходимого функционирования многоквартирного дома и поддержание его технического состояния. Дополнительные работы, в свою очередь, направлены на повышение минимального уровня обслуживания дома.
Дополнительные работы и услуги участник конкурса обязуется выполнять в счет той же платы за содержание и ремонт жилого помещения, размер которой указан в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации.
Таким
образом, победителем конкурса становится претендент, предложивший максимум дополнительных работ и услуг за плату, установленную в извещении и подлежащую уплате за общий объем работ и услуг (обязательные и дополнительные).
В подобных условиях определение в конкурсной документации неоправданного ограниченного перечня дополнительных работ и услуг с незначительной стоимостью (в рассматриваемом случае это 7-12 наименований работ и услуг по различным лотам, в то время как приложением №3 к Правилам предусмотрено 136 видов работ и услуг) приводит к устранению конкуренции между участниками конкурса, поскольку исключает соперничество между хозяйствующими субъектами, заявившими об участии в конкурсе.

С учетом изложенного апелляционной инстанцией признан несостоятельным довод заявителя жалобы о том, что для деревянных и одноэтажных домов без лифта и мусоропровода не требуются в составе дополнительных работ многие работы из поименованных в приложении №3 к Правилам (например, работы по содержанию лифта), поскольку и в подобных случаях нет оснований для установления неоправданно ограниченного перечня дополнительных работ из 4-8 наименований, что лишает участников конкурса предложить иные виды работ.

Отсутствие в конкурсной документации расчетной стоимости каждого из дополнительных видов работ, возможных для конкретного дома (лота), помимо тех, которые Администрация посчитала исчерпывающими (достаточными) судом апелляционной инстанции расценивается как невыполнение организатором конкурса обязательного для соблюдения условия о создании условий для конкуренции между участниками конкурса.

Нарушение антимонопольного законодательства произошло также и в связи с тем, что при проведении конкурса по каждому лоту был объявлен не размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, как он указан в конкурсной документации, а только стоимость обязательных работ после чего первый участник конкурса фактически называл только разницу между установленным размером платы и стоимостью обязательных работ. В подобных условиях участнику конкурса, первому подавшему заявку (его заявка оглашается первой как это предусмотрено п.75 Правил), для признания его победителем конкурса достаточно представить предложения не по стоимости дополнительных работ, которые он готов дополнительно выполнять в рамках указанной в извещении о проведении конкурса платы, а назвать разницу между указанной в конкурсной документации годовой платой и объявленной в ходе конкурса стоимостью обязательных работ, как это и происходило в рассматриваемом случае.
Между тем, в соответствии с п. 75 Правил конкурс начинается не только с объявления наименования участника конкурса, заявка которого поступила к организатору первой, но и размера платы за содержание и ремонт жилого помещения.

В силу п.76 Правил, участники конкурса должны представлять предложения по общей стоимости дополнительных работ в соответствии со стоимостью работ и услуг, указанной в конкурсной документации, предусмотренной подп. 5 п.41 настоящих Правил, т.е. по форме согласно приложению № 3.
Согласно п.2 Правил проведения конкурса под конкурсом понимается форма торгов, победителем которых признается участник, предложивший за указанный организатором конкурса в конкурсной документации размер платы выполнить наибольший по стоимости объем работ и услуг.

По смыслу указанных положений, а также положений п.п.77, 78, 83 Правил проведения конкурса окончательный перечень дополнительных работ по каждому лоту может быть определен только по окончании конкурса, т.е. после того, как участник, назвавший наибольшую общую стоимость дополнительных работ, укажет перечень работ, которые по своей стоимости в сумме составят не меньше его цены предложения.

С учетом изложенного выводы суда о том, что установление в конкурсной документации закрытого перечня дополнительных работ, ограничение максимальной стоимости работ лишило участников конкурса возможности конкурируя с другими участниками предложить больший объем дополнительных услуг, и в конечном итоге привело к нарушению ч. 1 ст. 15, п.п.2 и 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006г. №>Ш-Ф3 является обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что количество дополнительных работ, включаемых в конкурсную документацию, Правилами проведения конкурса не регламентируется, перечень организатором конкурса устанавливается самостоятельно и должен соответствовать приложению № 3 к Правилам только по форме, в рассматриваемом случае перечень дополнительных работ по каждому лоту составлен на основании акта осмотра и включают в себя только наиболее целесообразные и необходимые по техническому состоянию дома, подлежат отклонению.

Как указано выше, техническое состояние и конструктивные особенности дома могут влиять только на перечень обязательных работ, поскольку именно эти работы должны являться самыми необходимыми и целесообразными в целях управления домом и минимального его обслуживания. А дополнительные работы призваны только повысить тот необходимый минимум и улучшить качество обслуживания и управления домом. Более того, как отмечено выше, именно дополнительные работы позволяют участникам конкурса конкурировать между собой.

Правомерными следует считать и выводы суда о нарушении организатором конкурса процедуры проведения конкурса (оглашение заявки только первого участника, несоблюдение правила о троекратном объявлении предложения участника), что в совокупности с иными отмеченными выше нарушениями привело к устранению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами в г.Глазове.

Анализ стенограммы аудиозаписи конкурса свидетельствует о том, что иным (за исключением первого) участникам конкурса не была предоставлена возможность назвать свое предложение, поскольку троекратно предложение участника по каждому лоту не объявлялось, перечень дополнительных услуг был объявлен достаточным, а после объявления предложений ООО «Управляющая компания» данный участник объявлялся победителем.

Подобными действиями организатор конкурса фактически поставил в преимущественное положение первого участника конкурса, тем самым нарушив запрет, установленный п.2 ч.1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3.

Ссылка апеллятора на то, что конкурсная комиссия не препятствовала иным участникам конкурса оглашать свои предложения, судом признается несостоятельной, т.к. до участников конкурса не была доведена расчетная стоимость иных дополнительных работ по каждому лоту, при том, что в ходе проведения конкурса неоднократно декларировалось, что установленный в конкурсной документации перечень дополнительных работ является достаточным, иначе говоря, необходимость в проведении иных дополнительных работ отсутствует.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, а также для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд


ПОСТАНОВИЛ:


Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 11 ноября 2008 года по делу №А71-8627/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации г.Глазова - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuо.arbitr.ru.

Председательствующий


Судьи