Акт по результатам внеплановой камеральной (документарной) проверки соблюдения Министерством социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики законодательства о контрактной системе

25 июля 2016 года                                                                                 г. Ижевск

На основании поступившей информации о наличии в действиях государственного заказчика – Министерства социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики (далее – Заказчик), адрес юридического лица: 426004, Удмуртская Республика, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5; ИНН 1840035307, признаков нарушения Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон, Закон о контрактной системе) при проведении электронного аукциона на осуществление закупки подгузников и абсорбирующего белья для обеспечения ими инвалидов (№ 0113200000116002332, далее - Аукцион), а именно, объединения в единую закупку товаров функционально не связанных, что ограничивает возможность участия в данной закупке непосредственно производителя товара, а также объединения  в предмете контракта различных понятий: товар и услуга, что препятствует достоверному формированию ценового предложения участника закупки, в соответствии со статьей 99 Закона о контрактной системе, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», приказом Удмуртского УФАС России от 27.11.2014 № 703 «О проведении внеплановых проверок соблюдения законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и создании Инспекции по проведению внеплановых проверок», приказом Удмуртского УФАС России от 11.07.2016г.№ 120 «О проведении внеплановой камеральной (документарной) проверки соблюдения Министерством социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд» Инспекция  Удмуртского УФАС России (далее – Инспекция) в составе:

руководитель Инспекции: <…> – начальник отдела контроля закупок,

участники Инспекции: <…> – старший государственный инспектор отдела контроля закупок (отсутствует), <…> – ведущий специалист-эксперт отдела контроля закупок; <…> - специалист-эксперт отдела контроля закупок, <…> – ведущий специалист-эксперт отдела контроля товарных и финансовых рынков (отсутствует)

проведя внеплановую камеральную (документарную) проверку соблюдения Заказчиком законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд,

УСТАНОВИЛА:

10.06.2016г. уполномоченным органом - Министерством экономики Удмуртской Республики, размещено извещение о проведении электронного аукциона на осуществление закупки подгузников и абсорбирующего белья для обеспечения ими инвалидов, документация об электронном аукционе, утвержденная государственным заказчиком – Министерством социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики.

Начальная (максимальная) цена контракта – 19 997 325,00 рублей.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе указанный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (статья 8 Закона о контрактной системе).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами;

товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот;

взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях) (статья 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Участник закупки - любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (пункт 4 статьи 3 Закона о контрактной системе).

Действия заказчиков при осуществлении закупок должны соответствовать принципам контрактной системы в сфере закупок, в том числе обеспечивать эффективность, результативность закупки, но при этом не ограничивать конкуренцию на соответствующих товарных рынках.

Статья 17 Закона о защите конкуренции содержит антимонопольные требования к торгам, в том числе устанавливает запреты на осуществление заказчиками действий, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Согласно части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Предметом закупки № 0113200000116002332 являются подгузники и абсорбирующее белье, в том числе, подгузники для взрослых, подгузники для детей, впитывающие простыни.

В соответствии с ГОСТ Р 55082-2012 «Изделия бумажные медицинского назначения. Подгузники для взрослых. Общие технические условия» указанный стандарт распространяется на бумажные подгузники, предназначенные для впитывания и удерживания мочи, используемые для ухода за больными, страдающими недержанием мочи средней и тяжелой степени, лежачими больными, а также в других случаях, и устанавливает требования к их качеству.  

Конструкция подгузников включает в себя (начиная со слоя, контактирующего с кожей человека):

- верхний покровный слой;

- распределительный слой;

- абсорбирующий слой, состоящий из одного или двух впитывающих слоев;

- защитный слой;

- нижний покровный слой;

- барьерные элементы;

- фиксирующие элементы;

- индикатор наполнения подгузника (при наличии).

Также указанным ГОСТ установлены показатели по обхвату бедер в целях определения размерного ряда (пункт 4.1 ГОСТ), полному водопоглощению, сорбационной способности, обратной сорбации, скорости впитывания.

В соответствии с ГОСТ Р 52557-2011 «Подгузники детские бумажные. Общие технические условия» указанный стандарт распространяется на бумажные детские подгузники разового использования, предназначенные для ухода за детьми.

Конструкция подгузников включает (начиная со слоя, контактирующего с кожей ребенка):

- верхний покровный слой;

- распределительный слой;

- абсорбирующий слой;

- защитный слой;

- нижний покровный слой;

- боковые дугообразные оборки с двух сторон подгузника, стянутые резинками;

- застежки – «липучки» с двух сторон подгузника с фронтальной лентой на передней кромке и эластичный пояс на передней и задней кромках для лучшего прилегания подгузника к телу ребенка.

Также данным ГОСТ установлены показатели по весу в целях определения размерного ряда, полному водопоглощению, обратной сорбации, скорости впитывания.

Подгузники используются, как правило, постоянно для ухода за инвалидами с недержанием мочи и кала. Выбор вида подгузника определяется возрастом инвалида, его телосложением (вес, объем талии и бедер); формой недержания мочи (легкой, средней, тяжелой); степенью активности больного.

Абсорбирующее белье - специальное белье, обеспечивающее уход за больными с легкими, средними и тяжелыми формами недержания мочи и кала.

Видами абсорбирующего белья являются: простыни, пеленки, прокладки (вкладыши урологические).

Абсорбирующее белье предназначено для:

- соблюдения правил личной гигиены;

- профилактики пролежней;

- избавления от психологического напряжения и чувства дискомфорта лежачих больных;

- защиты постельного белья и мебели;

- защиты постели, сиденья при проведении манипуляций различной степени сложности и длительности; при проведении процедур; подборе необходимого по размеру и впитываемости подгузника.

Функциональным предназначением впитывающей простыни является обеспечение впитывания мочи и защиты постели и/или сиденья от протекания.

Впитывающие простыни используются периодически. Показаниями к использованию впитывающих простыней являются:

- эпизоды проведения гигиенических процедур;

- период подбора для больного подгузника или урологического вкладыша, когда возможно подтекание мочи из-за неправильно подобранного или закрепленного подгузника;

- период «отдыха от подгузников» у больных с тяжелой степенью недержания мочи и длительным использованием подгузников с целью аэрации кожи, ее защиты от раздражения и инфицирования.

Из изложенного следует, что подгузники для взрослых, детские подгузники, простыни, впитывающие обладают различным функциональным применением, и не объединены неразрывной технологической связью при их применении.

Кроме того, данные виды товаров с учетом различия в функциональном применении, не являются взаимозаменяемыми (то есть, взрослый подгузник невозможно заменить на детский, также как и невозможно подменить использование подгузников впитывающим простынями).

В рамках рассматриваемого дела необходимо обратить внимание и на перечень товаров производителей.

Согласно сведениям, содержащимся в Государственном реестре медицинских изделий, установлено следующее.

Производство подгузников и абсорбирующего белья осуществляют как производители, находящиеся на территории РФ, так и на территории иностранных государств, вместе с тем, ряд производителей (преимущественно расположенных на территории РФ) осуществляют производство только одного или двух видов товара, являющегося предметом закупки № 0113200000116002332.

В частности:

- ООО «Байкалтекстком» осуществляет производство пеленок, впитывающих одноразовых, подгузников гигиенических для взрослых одноразовых;

- ЗАО «Гигровата-Санкт-Петербург» осуществляет производство подгузников для взрослых, пеленок одноразовых впитывающих;

- ООО «Иванковская мануфактура» осуществляет производство подгузников для взрослых, простыней впитывающих;

  - ООО «Интертекс» осуществляет производство пеленок медицинских впитывающих (по данным, содержащимся в ГРМИ);

- ОАО «Кондровская бумажная компания» осуществляет производство простыней, подстилок впитывающих разового пользования;

- ООО «Гигиена-Сервис МЕД» осуществляет производство подгузников для взрослых;

- ООО «Белла» осуществляет производство подгузников для взрослых, пеленок впитывающих одноразовых;

- <…> осуществляет производство подгузников для взрослых;

- САН Саглык Урюнлери Сан. ве Тидж. А.Ш. осуществляет производство подгузников для взрослых, пеленок впитывающих;

- «ТЗМО С.А.» осуществляет производство подгузников для взрослых, для детей, простыней впитывающих;

- SCA Hygiene Products осуществляет производство подгузников для взрослых, для детей, простыней впитывающих;

- «Пауль Хартманн АГ» осуществляет производство подгузников для взрослых и подростков, простыни впитывающие;

- EUROPROSAN S.p.A. осуществляет производство подгузников для взрослых (по данным, содержащимся в ГРМИ).

С учетом перечисленных обстоятельств, объединение в единую закупку подгузников для взрослых, подгузников для детей, впитывающих простыней влечет невозможность для ряда производителей, их официальных представителей участия в закупке с предложением того вида товара, производителем (его представителем) которого является потенциальный участник закупки, по более низкой цене. Соответственно, объединение товаров различных производителей в единую закупку влечет утрату коммерческого интереса для таких потенциальных участников при принятии решения об участии в соответствующей закупке.

Подобное объединение товаров не способствует повышению эффективности закупки, обеспечению добросовестной ценовой и неценовой конкуренции, а также противоречит требованиям части 3 статьи 17 Закона о контрактной системе.

С учетом изложенного, Инспекция приходит к выводу о наличии  в действиях Заказчика нарушения статьи 8 Закона о контрактной системе, а также признаков административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 7.30 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 42, частью 1 статьи 64 закона о контрактной системе извещение о проведении электронного аукциона должно содержать краткое изложение условий контракта, в том числе, информацию о месте поставки товара.

Предметом контракта является закупка подгузников и абсорбирующего белья (технических средств реабилитации) для обеспечения ими инвалидов.

Извещение об осуществлении закупки относительно места поставки содержит следующую информацию: указано в п.6.2 Информационных карт Документации об электронном аукционе.

В пункте 6.2 информационных карт документации об аукционе указано, что место поставки (доставки) товара: указано в пункте 2.1 проекта контракта (Приложение №1 к Документации об электронном аукционе).

Пункт 2.1 проекта контракта изложен следующим образом:

- для Получателей, проживающих в г. Ижевске: пункт выдачи Товара, организованный Поставщиком, расположенный в центральной части г. Ижевска, на расстоянии не более 200 метров от остановок не менее 2 видов общественного транспорта; по месту жительства каждого Получателя (по желанию Получателя);

- для Получателей, проживающих в Удмуртской Республике за пределами г. Ижевска: по месту жительства каждого Получателя.

Поставщик вправе по согласованию с Заказчиком организовать временный пункт выдачи Товара в рамках одного территориального органа Заказчика, расположенного за пределами г. Ижевска, указанного в Перечне территориальных органов Министерства социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики (Приложение №3 к контракту).

В соответствии с положениями статей 509, 510 Гражданского кодекса РФ поставка товаров осуществляется поставщиком путем отгрузки (передачи) товаров покупателю, являющемуся стороной договора поставки, или лицу, указанному в договоре в качестве получателя.

В случае, когда договором поставки предусмотрено право покупателя давать поставщику указания об отгрузке (передаче) товаров получателям (отгрузочные разнарядки), отгрузка (передача) товаров осуществляется поставщиком получателям, указанным в отгрузочной разнарядке.

Доставка товаров осуществляется поставщиком путем отгрузки их транспортом, предусмотренным договором поставки, и на определенных в договоре условиях.

Договором поставки может быть предусмотрено получение товаров покупателем (получателем) в месте нахождения поставщика (выборка товаров).

Согласно  статье 11.1 Федерального закона от 24.11.1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон о социальной защите инвалидов) технические средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства уполномоченными органами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, а также иными заинтересованными организациями.

В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса РФ местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства (Закон РФ от 25.06.1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

В соответствии с порядком обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями (утв. постановлением Правительства РФ от 07.04.2008 года № 240, далее – Порядок) обеспечение инвалидов и ветеранов соответственно техническими средствами и изделиями осуществляется путем:

а) предоставления соответствующего технического средства (изделия);

б) оказания услуг по ремонту или замене ранее предоставленного технического средства (изделия);

в) предоставления проезда инвалиду (ветерану, при необходимости - сопровождающему лицу) к месту нахождения организации, указанной в абзаце втором пункта 5 Порядка;

г) оплаты проживания инвалида (ветерана, при необходимости - сопровождающего лица) в случае изготовления технического средства (изделия) в амбулаторных условиях;

д) выплаты компенсации расходов на мероприятие, указанное в подпункте «в» пункта 3 Порядка (в случае осуществления этих расходов за счет средств инвалида, ветерана), включая оплату банковских услуг (услуг почтовой связи) по перечислению (пересылке) средств компенсации (пункт 3 Порядка).

Уполномоченный орган рассматривает заявление, указанное в пункте 4 Порядка, в 15-дневный срок с даты его поступления и в письменной форме уведомляет инвалида (ветерана) о постановке на учет по обеспечению техническим средством (изделием). Одновременно с уведомлением уполномоченный орган:

высылает (выдает) инвалиду (ветерану) направление на получение либо изготовление технического средства (изделия) в отобранные уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, организации, обеспечивающие техническими средствами (изделиями);

в случае необходимости проезда инвалида (ветерана) к месту нахождения организации, в которую выдано направление, и обратно высылает (выдает) ему специальный талон на право бесплатного получения проездных документов для проезда на железнодорожном транспорте (далее - специальный талон) и (или) именное направление для бесплатного получения проездных документов на проезд автомобильным, воздушным, водным транспортом транспортных организаций, отобранных уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд (далее - именное направление), для осуществления проезда в порядке, установленном пунктом 12 Порядка (пункт 5 Порядка).

С учетом изложенного на уполномоченный орган возложена обязанность организации обеспечения инвалида техническими средствами реабилитации следующим образом:

- предоставление технического средства реабилитации по месту жительства инвалида;

- отбор в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, организации, обеспечивающей техническими средствами. Вместе с тем, в данной ситуации предусмотрено получение ТСР по месту нахождения такой организации (т.е. выборка товаров), с оплатой проезда инвалида к месту нахождения такой организации.

Следовательно, местом поставки подгузников и абсорбирующего белья должно являться место жительства инвалида, либо место поставки, указанное Заказчиком, в целях дальнейшего предоставления подгузников и абсорбирующего белья по месту жительства инвалида силами Заказчика, либо место нахождения организации, обеспечивающей техническими средствами реабилитации.

В документации об Аукционе отсутствует информация о местах жительства получателей, месте поставки, определенном Заказчиком, в целях дальнейшего предоставления ТСР по месту жительства инвалида, не предусмотрена возможность выборки товаров в месте нахождения организации, обеспечивающей техническими средствами реабилитации, следовательно, отсутствует информация о месте поставки товара, что является нарушением части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе и содержит признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом о контрактной системе, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 13 Закона о контрактной системе функций и полномочий.

С учетом того, что функцией уполномоченного органа, в рассматриваемом случае Министерства социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики является обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, данная функция должна быть осуществлена в соответствии с требованиями Закона о социальной защите инвалидов и Порядка. Министерство социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики не уполномочено на изменение данного порядка.

Заказчиком в проекте контракта установлена обязанность поставщика по организации пункта выдачи подгузников и абсорбирующего белья в г. Ижевск, а также право поставщика по организации пунктов выдачи по согласованию с Заказчиком на территории Удмуртской Республики за пределами г. Ижевск. Данное требование, включенное в проект контракта, не соответствует положениям действующего законодательства в сфере обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации по месту жительства, следовательно, установление такого требования не обеспечивает достижения цели закупки и не соответствует принципу ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия Заказчика в части установления требования об обязательной организации пункта выдачи товара в г. Ижевск и определении границ его места расположения, в том числе, с учетом отсутствия у Заказчика полномочий на установление такого требования могут содержать признаки нарушения статей 15, 17 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, установление данного требования может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств, а также нарушению прав инвалидов на предоставление технических средств реабилитации по месту жительства, в связи с чем, Инспекция приходит к выводу о необходимости передачи материалов настоящего дела в Министерство финансов Удмуртской Республики, Прокуратуру Удмуртской Республики.

Инспекция на основании частей 15, 22, 23 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»,

РЕШИЛА:

1. Признать в действиях государственного заказчика – Министерства социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики при проведении электронного аукциона на осуществление закупки подгузников и абсорбирующего белья для обеспечения ими инвалидов (№ 0113200000116002332) нарушение статей 8, 12, части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.
2. Выдать государственному заказчику – Министерству социальной, семейной и демографической политики Удмуртской Республики предписание об аннулировании определения поставщика.
3. Материалы дела передать уполномоченному должностному лицу Удмуртского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении виновного должностного лица Заказчика по частям 4, 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Настоящий акт может быть обжалован в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.